Autonomia unităţilor administrativ-teritoriale

autor: Bodoga I.N. Marius-Constantin

1. Scurt istoric

Odată cu înfiinţarea judeţelor şi ţinuturilor, la sfârşitul secolului al XIV-lea, în Muntenia, şi la începutul secolului al XV-lea, în Moldova, s-a stabilit şi cine să conducă aceste circumscripţii teritoriale. Aceste subdiviziuni erau numai nişte unităţi teritoriale, ele nu aveau personalitate juridică; această calitate au obţinut-o în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza şi de atunci sunt considerate unităţi administrativ-teritoriale.

Ideea de autonomie locală a fost prezentă prima dată în Regulamentele Organice şi a evoluat, de-a lungul anilor, pană la forma cunoscută în societatea contemporană.

După Marea Unire, în temeiul Constituţiei din 1923 si în baza actului normativ pentru unificarea administrativă din 1925, teritoriul României era împărţit in judeţe (71), plăşi (498) şi comune (8879) din care rurale 8704 şi restul urbane.

După al doilea război mondial, în Constituţia din 1948 se arată că teritoriul se împarte, din punct de vedere administrativ în: comune, plăşi, judeţe şi regiuni. Potrivit Constituţiei din 1952 teritoriul României era împărţit în regiuni- inclusiv Regiunea Autonoma Maghiară (după model sovietic), raioane, oraşe şi comune, iar potrivit Constituţiei din 1965, unităţile administrativ-teritoriale erau: judeţul, oraşul şi comuna.

Prin Legea privind organizarea administrativă a teritoriului României(1968), s-a făcut ultima împărţire administrativ teritorială a tării care, cu unele modificări, este în vigoare şi astăzi. Astfel că în prezent avem 40 de judeţe, municipiul Bucureşti, cu Sectorul Agricol Ilfov, 2711 comune ţi 365 oraşe, din care 95 municipii.

Constituţia ţării stabileşte că teritoriul României, este organizat, din punct de vedere administrativ, în comune, oraşe şi judeţe astfel încât, e normal, ca administraţia publică locală să funcţioneze la nivelul acestor unităţi ad ministrativ-teritoriale.

2 Autonomia locală administrativă

Administraţia publică centrală îşi realizează sarcinile prin serviciile specifice, chemate să satisfacă interesele generale ale societăţii la nivel naţional, în timp ce administraţia publică locală-în cadrul unităţii administrativ-teritoriale – îşi realizează sarcinile, prin servicii proprii sau descentralizate cu atribuţii corespunzătoare la nivelul comunei, oraşului şi respectiv judeţului.

Ca urmare a caracterului unitar al statului, se înţelege că între cele două categorii de administraţii publice (centrală şi locală) sunt legături fireşti, dar şi unele delimitări. Elementul determinant al acestor delimitări constă în faptul că la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale stă, aşa cum prevede Constituţia, principiul autonomiei locale. Sistemul de administraţie publică, în raport cu dispoziţiile legii fundamentale, are o structură bine organizată, cuprinzând: administraţia centrală, administraţia de stat din teritoriu şi administraţia locală[1].

prin consiliile locale şi primarii aleşi, conform legii, aceste instituţii alcătuiesc autorităţile administraţirei publice locale, prin care se realizează şi autonomia locală. Aceleaşi autorităţi, desemnate prin vot, sunt în acelaşi timp şi autorităţi care realizează administraţia publică propriu-zisă

Constituţia României din anul 1991 stabileşte că administraţia publică  din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice. Importanţa acestor principii pentru organizarea activităţilor statale poate fi relevată atât  dintr-o perspectivă diacronică cât şi dintr-o perspectivă sincronică .

Noţiunea de autonomie locală evocă dreptul şi capacitatea efectivă a organelor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona în interesul comunităţilor locale pe care le reprezintă, trebur Principiul autonomiei locale fundamentează şi raporturile dintre autorităţile comunale(orăşeneşti) sau, după caz, judeţene, constituite, în mod democratic, de electorat respectiv autorităţile statale – fie guvernamentale sau departamentale – existente în teritoriu. Funcţionând ca servicii publice descentralizate în unităţile administrativ-teritoriale, acestea realizează, o seama de sarcini ale administraţiei publice locale .

Modul de realizare a autonomiei locale în comune şi oraşe, se înfăptuieşte prin două autorităţi alese de electorat, în condiţiile legii. În comune şi oraşe, administraţia publică locală se realizează ile publice .

Autonomia locală reprezintă o modalitate de integrare armonioasă a intereselor tuturor colectivităţilor locale cu interese generale de ordin material, teritorial sau juridic ale statului nostru suveran, ca o expresie supremă a caracterului naţional unitar şi independent.[2]

Principiul descentralizării se aplică unui sistem de organizare administrativă care permite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Descentralizarea cunoaşte doua forme: descentralizarea administrativ-teritorială, priveşte colectivităţile locale  şi înseamnă construcţia pe plan local a unei administraţii publice diferite de cea de stat, şi descentralizarea tehnică, ce priveşte serviciile administraţiei publice de stat şi presupune o deplasare în teritoriu a unor organe componente ale administraţiei publice de stat[3].

Multiplele şi variatele activităţi care se desfăşoară în ţara noastră implică o organizare atât la nivel naţional cât şi local. Pentru a fi evitate dezordinile şi mai ales, pentru a se imprima o direcţie convergentă eforturilor întreprinse ” în teritoriu “, apare necesar ca toate acţiunile statale să fie ordonate în aşa fel încât obiectivele urmărite pe plan naţional să poată fi realizate în timp cât mai scurt, cu eforturi cât mai mici. Ca atare, formele organizaţionale ce-şi desfăşoară activitatea în domeniul administraţiei publice trebuie astfel concepute încât să poată acţiona fără întârziere şi în mod cât mai eficient. De asemenea, în aceeaşi lumină, poate fi înţeles şi rolul autorităţilor administrative în asigurarea drepturilor cetăţenilor, în apărarea intereselor lor legitime .

Modul de realizare a acestor deziderate fundamentale s-a deosebit de la o epocă la alta; în climatul determinat de reorientarea politică şi economică a statelor ex-comuniste, România a optat, şi nici nu se putea altfel, pentru descentralizare şi pentru

autonomie, toate aceste procese fiind legate de procesul democratizării vieţii politice autohtone[4] .

Profesorul Charles Debbasch sublinia faptul că, descentralizarea, privită ca un corolar al democraţiei, corespunde pentru organizarea administrativă cu ceea ce democraţia reprezentativă înseamnă pentru organizarea constituţională. Organele locale care se bucură de autonomie reprezintă structuri intermediare, interpuse între individ şi stat, determinând reguli adecvate fiecărui cadru geografic, personalizând autoritatea statală în funcţie de problemele locale[5] .

Descentralizarea nu constituie un scop în sine, ci un mijloc care facilitează apropierea “nivelului” la care se ia decizia de cel ce urmează a suporta consecinţele ei. Acest principiu de organizare etatică permite – dacă nu rămâne numai de domeniul normativităţii – realizartea cerinţelor altor principii ce constituie valori fundamentale ale societăţii, precum cel al echităţii, al asigurării libertăţii şi egalităţii cetăţenilor, etc. Descentralizarea apare astfel ca un proces complementar al democraţiei .

Interpretarea textelor constituţionale conduce la concluzia unei autonomii administrative; autorităţile administraţiei publice locale se întemeiază pe acest principiu .

În virtutea principiilor autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice ele au competenţe proprii(nu delegate) şi dispun de personalitate juridică. Aceste principii se vor regăsi atât în activitatea fiecărei autorităţi,   comunale , orăşeneşti sau judeţene, cât şi în raporturile dintre organele administrative locale şi cele ce funcţionează pe plan central .

În condiţiile manifestării acestor principii, statul nu mai are monopolul iniţiativelor politice pe plan local. Acesta păstrează rolul de garant al libertăţii şi securităţii persoanelor şi bunurilor, de gardian al legalităţii şi al ordinii de drept, accentuându-se calitatea de mediator în reglementarea conflictelor şi în dezvoltarea unei societăţi locale ale cărei resorturi şi mecanisme sunt din ce în ce mai complexe .

Actul normativ privind organizarea administraţiei publice locale a detaliat norma constituţională prevăzând că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit .

Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege[6] .

Caracterul administrativ al autonomiei rezultă din prerogativele ce revin autorităţilor administraţiei publice locale potrivit legii, libera iniţiativă în toate domeniile de activitate, cu excepţia celor date în mod expres în competeţa altor autorităţi publice .

Raporturile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei publice judeţene au la bază principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor la scara întregului judeţ .

Actul normativ privind administraţia publică locală prevede că nu există raporturi de subordonare între autorităţile administraţiei publice locale şi Consiliul Judeţean precum şi între Consiliul local şi Primar .

Dupa modul lor de constituire, organizare şi atribuţii se evidenţiază faptul că organele administraţiei publice locale-Consiliile locale şi cele judeţene-sunt autorităţi ale autonomiei administrative atât în raporturile dintre ele , cât şi în cele cu centrul- Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Dacă se are în vedere modul de formare al acestor organisme se observă că sunt alese direct, Consiliile locale, primarii, Consiliile judeţene, prin votul locuitorilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, fără amestecul autorităţilor publice centrale .

Singurul amestec al reprezentantului Guvernului în teritoriu este acela al convocării, de către prefect, a consilierilor locali în şedinţă de constituire a consiliului local şi a consilierilor judeţeni pentru constituirea consiliului judeţean .

Autonomia locală se manifestă şi în privinţa organizării consiliilor. În acest sens, actul normativ ce reglementează funcţionarea administraţiei publice locale prevede că, serviciile publice ale comunei sau oraşului se organizează de către consiliile locale, în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispun, iar numirea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor publice locale se face potrivit aceleeaşi legi. Cu alte cuvinte, formarea, organizarea şi încadrarea cu personal a serviciilor publice locale se fac de către consiliile locale şi conducătorii acestora, fără nici un amestec din partea organelor administraţiei publice judeţene sau centrale .

Constituţia României stipulează faptul că administraţia publică locală este realizată pe două nivele, respectiv comunele şi oraşele ca unităţi teritoriale de bază şi judeţe, respectiv Municipiul Bucureşti-ca unităţi intermediare între colectivităţile locale de bază şi stat .

Consiliile locale sunt autorităţi colegiale ale administraţiei publice locale, cu statut autonom, alese în vederea soluţionării problemelor de interes local ale comunei, oraşului şi sunt compuse din consilieri aleşi pe termen de patru ani, prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat în condiţiile stabilite de legea privind alegerilor locale, de către locuitori şi dintre aceştia.

Actul normativ care reglementează organizarea administraţiei publice în România precizează că autoritatea deliberativă o constituie Consiliul local iar cea executivă este Primarul, iar în exercitarea atribuţiilor ce le revin Consiliul local adoptă hotărâri cu caracter individual sau normativ .

Primarul reprezintă autoritatea executivă a colectivităţii locale şi îndeplineşte în acelaşi timp şi rolul de reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială în care a fost ales. Acesta trebuie să asigure executarea hotărârilor consiliului local având atribuţii specifice în materie de buget local, ordine şi linişte publică, etc ; emite dispoziţii care sunt acte administrative, supuse contenciosului administrativ .

Consiliile judeţene reprezintă colectivităţile locale şi vor acţiona pentru realizarea intereselor acestora la nivel judeţean prin organizarea unor structuri şi a unor prestaţiuni pe baza şi în executarea legii. Acestea nu au o situaţie ierarhic superioară administraţiei publice din comune, oraşe, municipii.

---

[1] Iorgovan, Antonie – Tratat de drept administrativ, vol II, Editura Nemira, Bucureşti, 1996;

[2] Zaharia, Gheorghe – Drept administrativ, vol.I, Editura Junimea, Iaşi, 2000

[3] Alexandru, Ioan , Matei, Lucica – Servicii publice, Editura Economică, Bucureşti, 2000;

[4] Vrabie, Genoveva -Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.Cugetarea, Iaşi 1999;

[5] Debbasch , Charles – Science administratif, Administration publique; Precis Dalloz, Paris, 1976

[6] Legea Administraţiei publice locale nr.215/2001, Monitorul Oficial nr.204 din 23aprilie 2001

Tags: administrativ, autonomie locala