Dreptul de proprietate publică
1. Consideraţii generale
Există mai multe abordări ale formelor dreptului de proprietate: a) în funcţie de subiectele dreptului de proprietate; b) după modurile de dobândire; c) după distincţia dacă dreptul de proprietate nu este sau este afectat de modalităţi; d) după existenţa unor regimuri juridice diferite.
Principala distincţie a formelor de proprietate este după regimul juridic, unde avem două forme: dreptul de proprietate publică şi dreptul de proprietate privată. Aceste două forme ale dreptului de proprietate sunt enunţate expres in art. 135 pct. 2 din Constituţie, potrivit căruia: Proprietatea este publică sau privată “.
2. Sediul materiei dreptului de proprietate publică
Acelaşi art. 135 din Constituţie, în alin. 3 prevede că: “Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale”. În alineatele următoare sunt cuprinse prevederi referitoare la principalele categorii de bunuri care alcătuiesc obiectul dreptului de proprietate publică, exercitarea acestui drept şi titularii dreptului de proprietate publică.
Reglementările generale din Constituţie au valoarea de principiu şi forţa pe care le-o dă legea fundamentală. Acest cadru de principiu al proprietăţii publice este dezvoltat în diverse alte acte normative.
Legea organică este Legea nr. 213/1998, privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Ea reglementează regimul juridic general al acestei proprietăţii. Această lege reprezintă sediul materiei în ce priveşte regimul general al dreptului de proprietate publică aspect ce rezultă din art. 5 alin. (1): “regimul juridic al dreptului de proprietate publică, este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi speciale nu se dispune altfel”. Textul care aparţine unei legi organice nu exclude ca şi alte legi speciale să cuprindă reglementări privind dreptul de proprietate publică care să cuprindă unele particularităţi faţă de regimul juridic general.
După 1989, primul act normativ care reglementează regimul juridic al proprietăţii publice a fost Legea nr. 18/1991, care în art. 4 face referiri la terenurile care intră în domeniul public, în raportare la titularii acestui drept, anume “domeniul public de interes naţional,” al cărui titular este statul, şi “domeniul public de interes local” a1 cărui titular sunt unităţile administrativ-teritoriale (comuna, oraşul, municipiul, judeţul).
Legea stabileşte in alin. 3 al art. 4 modalitatea de exercitare a dreptului de proprietate publică, prin constituirea dreptului de administrare a bunurilor care formează obiectul acesteia.
În art. 5 al legii se face o enumerare a imobilelor terenuri care aparţin domeniului public, “… care prin natura lor sunt de uz sau interes public” observând din această înşirare că este folosit criteriul afectaţiunii.
Alte categorii de terenuri aparţinând domeniului public sunt şi terenurile agricole proprietate de stat, administrate de instituţiile şi staţiunile de cercetări ştiinţifice destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi animale de rasă (art.35 alin.2 din lege), precum şi terenurile proprietate de stat folosite de unităţile de învăţământ cu profil agricol sau silvic necesare desfăşurării activităţii didactice.
Legea nr. 69/1991, privind administraţia publică locală cuprinde dispoziţii referitoare la dreptul de proprietate publică, în raport cu titularii acestui drept, care pot fi şi sunt unităţile administrativ teritoriale, acestea în condiţiile art. 4 din lege având personalitate juridică. În conformitate cu art. 79 din lege, constituie patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile si imobile care aparţin domeniului public de interes local, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial. “Aparţin domeniului public de interes local toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt afectate unei utilităţi publice, sunt de uz sau de interes public şi nu au fost declarate de interes naţional ” (art. 80 din lege). În continuare, textul face o enumerare exemplificativă, însemnând că pot aparţine si alte bunuri dobândite, în condiţii legale. Reglementări ale domeniului public de interes local Legea nr. 63/1991, mai cuprinde în art. 82, 84 şi 127, precum şi H.G. nr. 113/1992, această hotărâre, care fiind act administrativ stabileşte măsura pentru defalcarea şi trecerea acestor bunuri sub autoritatea sau în administrarea autorităţilor administrative competente.
Alte texte legale cu referire la domeniul public sunt cele ale art. 475-478 Cod civil, folosindu-se expresia de “domeniu public”. Textele vechi ale codului au o calitate mai discutabilă, imprecizia reieşind din enunţarea “bunuri care nu sunt ale particularilor”. În doctrina interbelică li s-a dat noţiunea de bunuri domeniale sau Domeniu al Statului, cuprinzând in mod generic toate bunurile proprietatea statului. Doctrina veche face distincţie pe de o parte între domeniul civil şi domeniul administrativ, pe de altă parte, în cadrul domeniului administrativ, acesta este de două feluri: domeniul public şi domeniul privat, acestea din urmă “sunt destinate uzului public şi ca atare sunt în afară de comerţul civil” (art. 936, 1310, 1844 Cod civil). 1
3. Definiţia şi caracterele dreptului de proprietate publică
3.1. Definiţie: Dreptul de proprietate publică este dreptul de proprietate care aparţine exclusiv statului şi unităţilor administrativ- teritoriale asupra bunurilor care fac parte din domeniul public şi ale cărei prerogative se exercită în regim de drept public, acesta fiind inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.
3.2. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică rezultă din însăşi definiţia dată, iar normativ se desprind din textul art. 135 (5) din Constituţie, art. 11 din Legea nr. 213/1998, art. 82 din Legea nr. 69/1991, republicată, şi art. 5 din Legea nr. 18/1991, republicată.
Textul constituţional, preluat apoi de legile citate, prevede că: “Bunurile proprietate publică sunt inalienabile”. Potrivit art. 11 din Legea nr. 213/1998, “Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile “.
Prevederea constituţională este preluată în conţinutul art. 11 din Legea nr. 213/1998, legea organică în materie, care prevede în alin. 1 că: “Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile”. După enunţarea caracterelor juridice ale proprietăţii publice sunt definite fiecare dintre ele.
În alin. 2 al art. 11 se arată că actele juridice încheiate cu încălcarea regimului juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută.
Se observă că sunt utilizate atât de legiuitor cât şi de doctrină noţiunile de proprietate publică şi de domeniu public, care în limbajul practicienilor are acelaşi interes, cele două terminologii sunt apreciate sinonime. Câteva explicaţii mai sunt necesare la noţiunea de domeniu public şi de domenialitate proprie din tradiţia juridică. În evoluţia concepţiilor juridice asupra domeniului public, iniţial s-a considerat că bunurile nu sunt susceptibile de proprietate; s-a negat ideea proprietăţii, pentru că bunurile care fac obiectul său sunt inalienabile. Doctrina modernă a sec. XX a impus în privinţa domeniului public acceptarea în favoarea titularului a unui drept de proprietate, pe considerentul că sunt prezente cele trei prerogative ale unui astfel de drept, concepţie care stă la baza Constituţiei din 1991. Este de subliniat faptu1 că noţiunea de proprietate publică trebuie desprinsă de aceea de domeniu public.2
Proprietatea publică reprezintă o entitate specifică din instituţia juridică a dreptului de proprietate, o formă a acestui drept, care are regimul sau distinct în cadru1 instituţiei proprietăţii.
Domeniul public este reflectarea materială a dreptului de proprietate publică, care cuprinde totalitatea bunurilor apte sau afectate să facă obiectul proprietăţii publice.
3.2.1. Dreptul de proprietate publică este inalienabil
Caracterul inalienabil constă în aceea că bunurile care fac obiectul proprietăţii publice sunt scoase din circuitul civi1 general, adică nu pot fi înstrăinate pe cale voluntară prin acte juridice inter vivos sau mortis causa şi nici prin procedura de expropriere. Interdicţia de înstrăinare priveşte şi imposibilitatea constituirii dezmembrămintelor dreptului de proprietate: uzufructul, uzul, abitaţia, servituţile propriu-zise şi superficia. Aceste bunuri pot fi însă afectate de servituţi naturale şi legale care nu sunt servituţi propriu-zis veritabile, ci limitări normale ale dreptului de proprietate. Limita anumitor servituţi trebuie înţeleasă că ea poate să meargă până acolo încât să creeze o incompatibilitate cu afectaţiunea, uzul sau interesu1 public, analizată ca o chestiune de fapt concretă. Actele de înstrăinare cu privire la bunurile care fac obiectu1 proprietăţii publice sunt lovite de nulitate absolută, pentru că sunt în afară de comerţ şi exceptate circuitului civil. Bunurile mobile şi imobile din proprietatea publică sunt afectate fie uzului public, fie interesului public, şi ele trebuie să-şi păstreze destinaţia şi scopul afectaţiunii. Ele sunt posibile în măsura în care nu există nicidecum însuşirea unei alienări (ex. servitute prin fapta omului, aceea de trecere) pentru că nu poate fi vorba de o excepţie, ci de existenţa concomitentă atât a principiului inalienabilităţii cât şi a unui dezmembrământ fără semnificaţie asupra acestui caracter.
Tot ca o concretizare a textului constituţiona1 art. 135(5), în art. 11 lit. a din Legea nr. 213/1998 se prevede că bunurile proprietate publică: “nu pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii”. În context mai este de reţinut că nu pot fi constituite garanţii prin gajarea sau ipotecarea acestor bunuri.
Inalienabilitatea proprietăţii publice duce în principiu la interdicţia dobândirii lor de către particulari prin oricare dintre modurile prevăzute de lege. În practică s-a decis că pentru terenurile aparţinând proprietăţii publice nu se pot emite certificate de atestare a dreptului de proprietate societăţilor comerciale cu capital de stat, în temeiul H.G. nr. 834/1991, iar asupra terenurilor agricole nu se poate constitui sau reconstitui dreptu1 de proprietate după procedura Legii nr. 18/1991, republicată. În fine, conform art. 112 din Legea nr. 54/1998, terenurile nu pot face obiectul schimbului.3
Problema se pune în aceiaşi termeni şi în aplicarea Legii nr. 112/1995 privind măsurile reparatorii pentru foştii proprietari şi moştenitorii lor care au pierdut abuziv dreptul de proprietate în perioada anilor 1945-1989, precum şi pentru imobilele preluate de stat şi afectate domeniului public conform art. 16 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate abuziv de stat. 4
Dacă afectaţiunea dată bunului preluat de stat nu mai subzistă sau dacă revendicarea a fost solicitată pe calea dreptului comun, apreciem că, prin excepţie strict si limitativ interpretată, prin retrocedare către vechiul proprietar se derogă de la caracterul inalienabil.
Tot astfel, art. 45 şi 46 din Legea nr. 18/1991 dispun ca persoanele fizice sau moştenitorii lor pe de o parte, şi foştii composesori sau moştenitorii lor, pot solicita terenurile cu vegetaţie forestieră, pădurile, cuprinse în perimetre silvice prin acte normative speciale.
3.2.2. Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil
Imprescriptibilitatea este consecinţa inalienabilităţii bunurilor, adică a împrejurării că sunt scoase din circuitul civil. Caracterul imprescriptibil constă în aceea că dreptu1 de proprietate publică este imprescriptibil extinctiv, cât şi achizitiv.
Imprescriptibilitatea sub aspect extinctiv face admisibilă oricând promovarea unei acţiuni în revendicare, indiferent dacă este vorba despre bunuri imobile sau mobile. Aşadar, dreptul la acţiune nu se stinge în timp, chiar dacă nu a fost exercitat de autoritatea titulară a dreptului de proprietate publică asupra bunului respectiv. Revendicarea este posibilă chiar şi în cazul adjudecării, pentru care art. 561 C.pr.civ. prevede un termen de 5 ani sau al avulsiunii terenurilor, caz pentru care art. 498 C.civ. prevede că revendicarea se face în termen de 1 an.
Imprescriptibilitatea sub aspect achizitiv permite titularului dreptului de proprietate publică asupra unui bun să se opună cu succes, să paralizeze, invocând excepţia caracterului imprescriptibil, în faţa oricărei acţiuni înaintate de altă persoană fizică sau juridică de drept privat, pentru constatarea uzucapiunii, în cazul imobilelor, şi prin posesia de bună credinţă, în cazul mobilelor.
Această concluzie se desprinde din prevederile art. 1844 Cod civil: “Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor proprie sau printr-o declaraţie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase afară din comerţ “. Conform art. 11 alin. 1 lit.c din Legea nr. 213/1998, bunurile imobile nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune, iar bunurile mobile prin posesia de bună credintă. În privinţa fructelor percepute de posesorul de bună credinţă al bunului, considerăm că le păstrează, chiar dacă ulterior bunu1 reintră în domeniul public.
3.2.3. Dreptul de proprietate publică este insesizabil
Tot datorită caracterului puternic a1 inalienabilitaţii proprietăţii publice, bunurile care formează obiectul acesteia sunt şi insesizabile, adică nu pot fi urmărite de creditori pentru realizarea creanţelor lor. Insesizibilitatea funcţionează şi în ipoteza că bunul se află la un alt deţinător decât titularul, în cadrul exercitării unui drept de administrare, concesionare sau închiriere.
În conţinutul caracterului insesizabil intră şi interdicţia constituirii de garanţii asupra bunurilor din domeniul public.
Legea nr. 18/1991, republicată, în art. 5 face o enumerare a terenurilor care fac parte din domeniul public, iar în privinţa regimului juridic al celor incluse în acest act normativ, face referire la caracterele pe care le prezintă, confirmând o dată în plus tăria lor constituţională, respectiv: “terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuit civil, dacă prin lege nu se prevede altfel; dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptibil “.
4. Subiectele dreptului de proprietate publică
Actele normative care reglementează dreptul de proprietate publică, prevăd şi care sunt titularii săi în mod limitativ. În afara acestora, de regulă entităţi sau autorităţi publice, nici o altă persoană fizică sau juridică nu poate să fie titular al dreptului de proprietate publică.
În acest sens, art. 135 alin. 3 din Constituţie statuează că: “proprietatea publică aparţine statului şi unităţilor administrativ- teritoriale”. Tot astfel, art. 1 din Legea nr. 213/1998 dispune că dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unitătilor administrativ- teritoriale. Cu referire la terenurile proprietate publică, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, dispune că: “domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea în regim de drept public, aparţine oraşelor, comunelor, municipiilor sau judeţelor”.
Din aceste texte legale rezultă că titulari ai dreptului de proprietate publică sunt: a) statul, asupra bunurilor din domeniul public de interes naţional şi, b) unităţile administrativ-teritoriale – comuna, oraşul, municipiul, judeţul – definite astfel ca având personalitate juridică de art. 2 şi 4 din Legea nr. 69/1991, pentru bunurile din domeniu1 public de interes 1ocal, aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale ca persoane juridice de drept public sunt titulare ale acestui drept de proprietate. Ele exercită în condiţiile art. 2 din Legea nr. 213/1998, “posesia, fo1osinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public în limitele şi în condiţiile legii.” Aşadar exercitarea prerogativelor de către titulari nu este discreţionară, potenţarea caracterelor juridice specifice nu este posibilă decât în conformitate cu interesu1 general al acestei forme a dreptului de proprietate şi al regimului juridic pe care îl oferă.
În acest context, este de subliniat că nici un alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate să fie titular a1 dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public. Aceste persoane juridice, dobândesc, tot în cadrul oferit de lege, un drept de administrare sau de concesionare asupra bunurilor din domeniul public, care sunt altceva decât dreptul real de proprietate. Ele sunt simple modalităţi de exercitare ale acestui drept, care nu pot fi confundate cu exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică.
5. Delimitarea domeniului public al statului faţă de domeniul public de interes local
Între cele două categorii ale domeniului public trebuie făcută o delimitare, criteriile acesteia fiind stabilite de art. 3, alin. 3-5 din Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Rezultă astfel că:
– domeniul public al statului este alcătuit din bunurile enumerate de art. 135 alin. 4 din Constituţie: “Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.” Din conciziunea textului constituţional reiese exclusivitatea acestui drept, însă face trimitere că şi alte bunuri pot forma obiectu1 proprietăţii publice, sens în care aceste bunuri sunt prevăzute în anexa I, a legii citate.
– domeniul public al judeţelor, considerat astfel, este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din Anexa Legii nr. 213/1998, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare, în condiţii legale,prin hotărâre a consiliului judeţean;
– domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor în alcătuirea căruia intră bunurile prevăzute de pct. III din anexa legii organice, la care se adauga şi alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare în condiţii legale, prin hotărâre a consiliului local.
Prin lege, sunt stabilite reguli privind evidenţa inventarului şi delimitarea domeniului public al statului, judeţului, comunei sau oraşului, precum şi cu privire la soluţionarea litigiilor în derularea acestor proceduri.5
Pentru aplicarea legii s-a stabilit în sarcina Guvernului elaborarea de norme tehnice si metodologice pentru inventarierea şi evidenţierea bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi respectiv cele de interes local. Prin hotărâre de guvern se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes national sau loca1. Legea mai prevede că litigiile cu privire la delimitarea domeniului public sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, adică fiind aplicabilă procedura de cenzurare a actelor administrative potrivit Legii nr. 29/1991, privind contenciosul administrativ.
6. Dobândirea dreptului de proprietate publică
Actul normativ care reglementează principial dreptul de proprietate publică şi alcătuirea domeniului public este Legea nr. 213/1998, care este lege organică şi devenită dreptul comun în această privinţă. În art. 7 al acestei legi este prevăzut că formarea domeniului public are loc în următoarele modălităţi:
a) pe cale naturală;
b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;
b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
c) prin acte de donaţie sau legate acceptate de guvern, consiliul judeţean sau consiliul local, după caz, dacă bunu1 în cauză intră în domeniul public;
d) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
Includerea în domeniul public se poate face datorită naturii bunurilor prin mijloace de drept civi1, administrativ sau penal.
Mijloacele specifice domeniilor dreptului civil, administrativ sau penal pot să fie, pe lângă cele arătate expres la Legea nr. 213/1998, confiscarea, trecerea în proprietatea statului a bunurilor fără stăpân şia celor abandonate; rechiziţia, comoara sau tezaurul, succesiunile vacante; amenzile, impozitele şi taxele de timbru; impozite şi taxe datorate prin legi speciale; confiscarea bunurilor potrivit Legii nr. 115/1996; achiziţionarea unor bunuri precum şi realizarea de investiţii; terenurile dobândite de străini sau apatrizi prin moştenire şi pe care nu le-au înstrăinat în timp de un an în condiţiile art. 68(2) din Legea nr. 18/1991, republicată.
Este de reţinut că depinde de natura bunurilor respective sau de afectaţiunea care li se dă, distincţie după care ele pot să intre fie în domeniul public, fie în domeniul privat al statului sau unităţilor administrative teritoriale.
În ce priveşte modalitatea prevăzută de art. 7 lit.c din lege, trecerea în proprietatea publică se poate face numai dacă statul sau unitatea administrativ-teritorială au în proprietate bunuri care să le transmită în proprietatea publică. Dacă un imobil a intrat în proprietatea unei societăţi comerciale ca urmare a reorganizării dispuse prin Legea nr. 15/1990, indiferent că în structura capitalului este deţinător şi statul, sau, ca urmare a privatizării deţinători de capital sunt persoane fizice sau juridice, societatea comercială respectivă este o persoană juridică de drept privat. În atare situaţie, singura modalitate de trecere în proprietate publică o constituie exproprierea, în condiţiile legii.
7. Exercitarea dreptului de proprietate publică
Finalitatea urmărită în exercitarea dreptului de proprietate publică este satisfacerea interesului general. Acest deziderat se indeplineşte prin administrarea generală a bunurilor care constituie obiectul proprietăţii publice.6 Prin lege, acest drept aparţine autorităţilor centrale ale puterii executive cu privire la bunurile din domeniul public naţional, şi autorităţilor publice judeţene sau locale, cu privire la bunurile din domeniul public judeţean sau local. Titularii acestui drept şi-l exercită în virtutea unor prerogative administrative, care sunt conţinute de normele de drept administrativ, ramură a dreptului public ce îndeplineşte acest rol în interesul general al societăţii. Regimul de drept administrativ este exercitat în virtutea unor acte de putere. Deşi aceste autorităţi au şi personalitate juridică de drept civil, în actele de administrare a domeniului public apar în calitate de subiecte de drept administrativ asupra bunurilor şi au în consecinţă atribuţii care intră în conţinutul actului propriu-zis de administrare şi foarte rar în calitate de subiecte de drept civil.
Dreptul de proprietate publică se exercită, în planu1 dreptului civil, direct şi nemijlocit de către autorităţile publice competente, în calitate de titulari ai dreptului, fie se realizează prin intermediu1 unor alte subiecte de drept. Atunci când se realizează prin această ultima modalitate, bunurile sunt încredinţate, prin acte de putere administrativă sau prin contract unor persoane juridice înfiinţate în acest scop, cum sunt regiile autonome, sau altor persoane juridice sau persoane fizice, cu scopul punerii în valoare potrivit destinaţiei acestor bunuri.
Exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică sau a unora din atributele dreptului de proprietate se realizează ca atare prin intermediul unor subiecte de drept civil.
Avem aşadar, pe de o parte, dreptul de administrare care este constituit în favoarea unor persoane juridice de drept public ca principală modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică şi, pe de altă parte, o altă modalitate de exercitare a acestui drept o constituie concesionarea sau închirierea bunurilor către alte subiecte de drept civil.
În acest sens, art. 135 alin. 5 din Constituţie, prevede că, în condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice, sau pot fi concesionate ori închiriate. Textul constituţional este reluat in art. 84 alin. 1 din Legea nr. 69/1991, privind administraţia publică 1ocală şi art. 12 alin. 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Dreptul de administrare va lua naştere prin hotărâre de Guvern sau a consiliului judeţean, respectiv consiliul loca1, după cum bunul face parte din domeniu1 public al statului sau al unităţilor teritoriale.
Din analiza textelor legale, rezultă că se pot constitui două categorii de drepturi, una de drept administrativ, constând din dreptu1 de administrare al regiilor autonome sau instituţiilor publice, şi alta de drept civil, constând din dreptul de concesionare şi dreptul de folosinţă (închiriere) asupra unui bun, de regulă imobile.
7.1. Dreptul de administrare
Acesta aparţine, cum am arătat, regiilor autonome şi instituţiilor publice asupra bunurilor proprietate publică. Reglementarea de principiu rezultă din art. 135 alin. 1 din Constituţie preluat şi dezvoltat de art. 12 din Legea nr. 213/1998.
Dreptul de administrare are ca izvor un act administrativ, care poate fi o hotărâre de guvern sau a consiliului judeţean, după cum bunul face parte din domeniul public de interes naţional, judeţean sau local.
Titulari ai dreptului de administrare pot fi: regiile autonome, instituţiile publice de interes naţional, judeţean sau local, prefecturile şi autorităţile publice centrale sau locale.
Regiile autonome sunt persoane juridice a căror organizare şi funcţionare este reglementată de art. 2 din Legea nr. 15/1990. Conform textului, regiile autonome sunt de interes naţional sau care se înfiinţează prin hotărârea consiliului judeţean, sau, după caz, a consiliului local municipal. Bunurile proprietate publică le sunt date în administrare pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost înfiinţate. Regiile autonome sunt subordonate autorităţilor care le-au înfiinţat, dreptul de administrare care le aparţine se constituie ca o modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept administrativ.
Dreptul de administrare este un drept real principal, derivat din dreptul de proprietate publică. E1 este opozabi1 celorlalte subiecte de drept, persoane fizice şi juridice, însă devine inopozabil titularilor dreptului de proprietate publică, respectiv statului şi unităţilor administrativ-teritoriale. Aceste din urmă autorităţi pot să-1 retragă, să-l modifice şi să-l revoce, prerogative care aparţin titularului, ca autoritate publică competentă. Titularul dreptului de administrare poate apăra dreptul său prin mijloace de drept administrativ, actu1 administrativ poate fi cenzurat pe calea acţiunii în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990.
Modalitatea de exercitare a dreptului este de drept civil chiar şi atunci când se produce o tulburare de drept din partea titularului. La fel şi faţă de terţi, dreptul de administrare fiind un drept real, el devine opozabil erga omnes, apărarea lui se realizează prin mijloace de drept civil.
Caracterele juridice ale dreptului de administrare derivă din dreptul de proprietate publică, care la rândul său are aceleaşi caractere, respectiv este inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.
7.2. Concesionarea şi închirierea bunurilor proprietate publică
După anul 1990 noţiunea şi regimul juridic al concesionării au făcut obiectul unor reglementări succesive. În prezent, regimul juridic al concesionărilor este reglementat prin Legea nr. 219/1998. Concesiunea este atribuită pe bază de contract definit de art. 1 alin. 2 al legii, ca fiind acel contract, prin care o persoană, numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numite concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi, sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevenţe.
Concesiunile sunt calificate în funcţie de obiectul lor. Avem astfel: a) concesiunea de bunuri; b) concesiunea de servicii publice; c) concesiunea de activităţi economice.
Închirierea bunurilor care fac parte din domeniul public este reglementată de art. 30-31 din Legea nr. 15/1990. Contractul de închiriere se încheie pe bază de licitaţie şi în mod obligatoriu se va include clauza exploatării bunului închiriat în conformitate cu specificu1 şi destinaţia acestuia. Calitatea de locator o are autoritatea titulară a dreptului de proprietate publică sau cea care exercită dreptul de administrare, iar calitatea de locatar poate să o aibă orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.
Pentru validitatea contractului, trebuie respectată cerinţa legii, ca locatarul să fie desemnat în urma organizării unei licitaţii publice a închirierii unor astfel de bunuri. Scoaterea la licitaţie se face prin act administrativ emis de titularul dreptului.
7.3. Darea în folosinţă gratuită a bunurilor din domeniul public
Un alt mod de exercitare a dreptului de proprietate publică este darea în folosinţă gratuită, reglementat succesiv de art. 86 din Legea nr. 69/1991 şi art. 17 din Legea nr. 213/1998. Textele legale nu fac o distincţie între bunurile care fac parte din domeniul public şi cele care fac parte din domeniul privat al statului; însă este evident că şi bunurile proprietate publică pot constitui obiect al dării în folosinţă gratuită, textul art. 17 din Legea nr. 213/1998 făcând referire la “pot da imobile din patrimoniul lor în folosinţă gratuită”. În cadrul acestui drept, după cum rezultă din interpretarea textelor legale enunţate, se îmbină raportul juridic de drept administrativ cu raportu1 juridic de drept civil, îmbrăcând astfel un conţinut mixt.
În literatura juridică dreptul de folosinţă este definit ca acel drept real principal, esenţialmente temporar, asupra unor bunuri imobile proprietate publică, constituit prin acte administrative individuale, cu titlu gratuit, în favoarea unei persoane juridice fără scop lucrativ.7 Beneficiarii sunt persoane juridice fără scop lucrativ (asociaţii, fundaţii etc.) care desfaşoară activităţi filantropice, de binefacere, de utilitate publică.
8. Stingerea dreptului de proprietate publică
Stingerea dreptului de administrare publică apare în mod firesc ca o simetrie a modului de naştere, care acţionează ca un principiu în actele şi faptele juridice.
În acest sens, art. 478 Cod civil reglementează reintrarea în circuitul civil a unei categorii de bunuri care nu mai servesc uzului public.
În legislaţia apărută după anul 1990, sunt prevăzute reglementări privind trecerea unor bunuri din domeniu1 public în domeniul privat.
Astfel de reglementări sunt cuprinse în art. 5 din Legea nr. 18/1991, care prevede că terenurile proprietate publică “nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public”; art. 10 din Legea nr. 213/1998, care de principiu, statuează că “dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat “. Modalitatea de trecere a bunurilor în domeniul privat este de natură administrativă, respectiv prin acte juridice de drept administrativ, care sunt hotărârile guvernului, hotărârile consiliilor judeţene sau locale, care reprezintă autorităţile administrative titulare, după caz.
Introducerea în circuitul civil se realizează şi în virtutea legii, respectiv situaţiile de constituire şi reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole din intravilanul şi extravilanul localităţilor, a pădurilor şi terenurilor cu vegetaţie forestieră, prevăzute de art. 45, 46, 47, 48 din Legea nr. 18/1991, privind fondul funciar.
1 M. Văraru: Dreptul administrativ, Ed. Socec, 1928, p. 443-444; C.. Hamangiu, I. Rosetti-Bălănescu, Al. Băicoianu: Tratat de drept civil, vol. I, Ed. Naţională Ciornei, 1928, p. 917
2 I. Sabău-Pop: Drepturi reale, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2001, p. 49
3 C.S.J., Sect. Cont. Adm., Dec. 1514/1997, în R.D. nr. 6/1998, p. 133-134; Idem n. 512/1998, în R.D. nr. 12/1998, p. 151-152; C.S.J. Dec. 1104/1994 publicata in R.D. nr. 7/1994, p. 86; Dec, nr. 103/1995, publicată în Buletinul Jurisprudenţei, Culegerea de decizii pe anul 1995, p. 535.
4 Publicată în M.O., I, nr. 75/2001
5 E. Bălan: Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 26. Referitor la H.G. nr. 113/1992, privind defalcarea bunurilor din domeniul public de interes local, considerăm că şi-a pierdut din importanţa, fiind abrogată implicit de art. 25 din Legea nr. 213/1998;
6 L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 77 şi urm.
7 L Pop, op.cit., p.94
Publicat de: pe 9 March, 2009 
Categorie: 
